viernes, 19 de diciembre de 2014

UN CABALLERO

El todavía FGE ha pasado por los despachos de los fiscales del TS para despedirse.  Un gran gesto, que valoro -nunca he discutido la clase que tiene Eduardo- en estos momentos.  Cuando le he saludado me he acordado rápidamente del comienzo de su mandato: fui a verle a su despacho y le entregué una lista de posibles cambios, baratos en su mayoría, muchos dentro de sus competencias.  Repaso el documento y veo el resultado, no se ha hecho prácticamente nada excepto la obligación de los aspirantes a algún puesto a realizar una memoria de actuación.  Nada más.   Es posible que lo que le proponía fuera equivocado, que hubiera cosas que no estuvieran bien pero al menos le señalé zonas donde había problemas.   No hizo nada. Yo creo que es una lástima, una pena por la Carrera Fiscal, por la Justicia y por él mismo: yo esperaba mucho de Eduardo, en otro caso no me hubiera molestado en escribirle un texto para intentar ayudarle.   La opinión pública -es natural- mide al FGE por su actuación exterior, por su comportamiento en los asuntos propios de su competencia.   Los fiscales además lo medimos por las cosas que ha hecho dentro de la Carrera, dentro de la Fiscalía.    En este sentido, el balance es en mi opinión muy pobre (no me olvido naturalmente de la expulsión de un fiscal y del modo como se produjo), y lo he dicho aquí durante mucho tiempo.      Dejo colgado el catálogo de medidas que le sugerí al FGE hace tres años.



PROPUESTAS PARA INTENTAR MEJORAR EL FUNCIONAMIENTO DE LA FISCALÍA Y SU EFICACIA EN LOS TRIBUNALES (14 de febrero de 2011)


Se exponen a continuación una serie de propuestas de limitado alcance.   No se han querido incluir otras que pudieran tener más peso (como colaboración de las Universidades en el trabajo de las Fiscalías –como sucede en infinidad de organismos internacionales-, o de la creación de un cuerpo de Ayudantes del Fiscal que pudiera dar salida profesional a fiscales sustitutos con años de servicio, además de abaratar los costes de la Fiscalía, o la defensa de un determinado modelo procesal penal).   Son solo propuestas que se consideran sin coste económico (o con un coste muy bajo) tendentes a mejorar algunas en la Fiscalía, en mi opinión.  


  1. Reflexionar sobre un cambio en la estructura de las Memorias de cada una de las Fiscalías.   Suponen un gran consumo de tiempo, de actividad y hay que evaluar su utilidad para la Fiscalía, para la Inspección y para los fiscales.  Es preciso estudiar qué es lo que resulta realmente trascendente para conocer con exactitud la actividad de la Fiscalía y para evaluar sus necesidades.  El anexo estadístico podría obtenerse de manera automática si se ha trabajado bien la incorporación de datos a lo largo del año.   En cualquier caso, Memorias de organismos internacionales (ej. UNODC, Tribunales Internacionales, Eurojust u Olaf) raramente superan las 60-70 páginas y están redactadas con un importante apoyo gráfico y siempre en modo “memo”.  Carece de sentido –en mi opinión- que cada una de las Fiscalías Provinciales tengan una extensión semejante y además redactada como si de discursos científicos se tratara.
  2. Las Circulares e Instrucciones.  Debería reconsiderarse el método que han de seguir las Circulares e Instrucciones de la FGE.  En mi opinión, deberían ser claras, concisas, poco polémicas en relación con cuestiones aceptadas por la doctrina mayoritaria o la jurisprudencia, y con mandatos concretos hacia los Fiscales.   Los Fiscales conocen el derecho y necesitan orientaciones específicas, ya que en el caso de orientaciones de cientos de folios se corre el riesgo de que no se lean y por tanto no se sigan.   Además, deberían estar orientadas a la eficacia en la prestación del servicio y a la aplicación uniforme del derecho, sin que pudiera entreverse su utilidad como acumulación de potestades para ciertas Fiscalías especiales. 
  3. Digitalizar las carpetillas.   Resulta un anacronismo el que las carpetillas que elaboran los fiscales continúen siendo archivadas en papel y no digitalizadas.  El coste de la digitalización es mínimo: un scanner suficiente para digitalizar 10 carpetillas por hora, puede costar 300 euros.   Una vez digitalizadas, podrán ser distribuidas a quien va a ir a juicio por correo electrónico (ya que hoy todos los Fiscales tienen conexión a Internet además de ordenador); no se van a perder; pueden acompañarse a los recursos de apelación o casación con el recurso interpuesto, también de manera electrónica; y la Inspección puede tener un control inmediato del trabajo de cada Fiscal al calificar, sin necesidad de desplazarse.  
  4. Aligerar la estadística de los fiscales.  Son numerosos los fiscales que están obligado a realizar una estadística de su trabajo, lo que determina un consumo importante de tiempo, como consecuencia de la aplicación del sistema retributivo de la productividad.  Debería establecerse un sistema de recuento que aliviara a los Fiscales de esa tarea (la labor de registro recae sobre el personal administrativo de las Fiscalías) o incluso modificar el sistema de asignación de la productividad (ver el punto siguiente).
  5. Problemas de la productividad.   Obliga a los fiscales a realizar una costosa estadística, que afecta a todos –los que cobrarán la productividad y los que no-, además de una carga nada ligera a la Inspección.  Parece más eficaz en términos de consumo de recursos el crear lotes de trabajo que lleven consigo la productividad y que por tanto sean percibidos por aquellos que se comprometan a realizar ese trabajo extra.  La asignación de esos trabajos extras podría hacerse por rotación, por antigüedad o modernidad, o por cualquier otro criterio objetivo.  Además, con ese sistema se eliminarían ciertas tensiones en las Fiscalías causadas por el procedimiento actual.
  6. Eliminar controles.  Los fiscales tenemos una formación pareja a los jueces.  Carece de sentido práctico destinar un importante volumen de recursos a que unos fiscales controlen el trabajo de otros para asegurar que su actuación se adecua a la legalidad.   Es claro que ha de haber un visado, pero la actuación de los Fiscales en Juicio Oral, en las guardias, en la violencia de género o en otras especialidades, habría de estar ligada a la libertad de criterio del Fiscal encargado, que en su caso habría de dar cuenta al superior de aquellas incidencias extraordinarias y que asimismo debería responder disciplinariamente por su mala praxis profesional.   De esta manera, los fiscales se acostumbran a actuar con responsabilidad y libertad, y se aplican la ley al caso concreto.   El sistema actual conduce a automatismos que apartan la actuación del Fiscal de la correcta aplicación del derecho debido a que prima la preocupación de que no se cometan errores con trascendencia mediática.
  7. Racionalizar las competencias de la Fiscalía.   En Berlín (unos 3.000.000 de habitantes) hay 300 fiscales, y sus competencias son básicamente en materia criminal.   Los fiscales españoles tienen que dedicar su actividad a áreas que podrían estar cubiertas correctamente con la intervención exclusiva del Juez.  Cuestiones de competencia en materia civil; temas de familia o de incapaces (puede nombrarse un defensor judicial en lugar del Fiscal), de registro civil; o cuestiones laborales (por no hablar de los Juicios de faltas) son todos aspectos en los que la intervención del Fiscal puede ser considerada: especialmente si como ocurre cada año el Fiscal General ha de presentar una Memoria ante el Jefe del Estado indicando que hay casi 1.200.000 asuntos penales pendientes o en tramitación, creciendo cada año.    La Memoria de la Inspección de 2011 (pag. 68) hace referencia a la creciente demanda de fiscales sustitutos por el aumento de órganos judiciales y de competencias de la Fiscalía.
  8. Cuestiones de competencia.  Hay un buen número de cuestiones de competencia -que entre otras cosas suponen un retraso considerable en la tramitación de los asuntos-, en los cuales hay dos informes contrapuestos del Fiscal.  Los jueces se apoyan en un previo informe del Fiscal para rechazar         –normalmente- su competencial.   Con seguridad no se inhibirían o promoverían cuestiones de competencia si el informe del fiscal les fuera adverso.   Por ello se sugiere que cada informe de competencia (negativa al menos) sea visado por la Fiscalía del TS para unificación de criterios.   De esta manera con seguridad disminuirían las cuestiones que se plantearan y se evitaría la existencia de informes del Fiscal en sentido opuesto que producen un efecto de poca coordinación cuando se analizan al resolver las cuestiones planteadas.
  9. Fiscalía de la Audiencia Nacional.  Sería útil que la Fiscalía llevara un registro de las resoluciones recaídas en distintas secciones de la Audiencia contra cada acusado.   Cuando se detiene a un presunto terrorista resulta que tiene varias causas abiertas en diferentes Juzgados Centrales que dan lugar a diferentes causas.   En todas ellas se denuncia –normalmente- la existencia de abusos y torturas.  Ello da lugar a diversos pronunciamientos de las diferentes Salas ante quienes se plantea la cuestión, sobre la base de un mismo atestado.  La Fiscalía podría ahorrar ese tipo de desgaste, ya que informando a la Sala que va a resolver una de esas cuestiones que el tema ha sido ya abordado y solucionado por otra evitaría –entre otras cosas- la posibilidad de resoluciones contradictorias.
  10. 1. Formación.   Podría pensarse en la instauración en las Fiscalías (como sucede en los Tribunales Internacionales) de un tipo de formación práctica, a cargo de los propios Fiscales, exponiendo periódicamente (reuniones de una hora cada quincena sería suficiente: en el TPI de La Haya se hacían los viernes de 9 a 10 de la mañana), previa autorización de un coordinador de esas reuniones, los problemas jurídicos más importantes que se observan en la práctica diaria, estableciendo pautas de actuación, o incluso invitando a abogados, catedráticos o jueces para que expongan lo que pueda ser de utilidad. 
  11.  2. Formación.  Además, ha de velarse por la formación de los Fiscales sustitutos: Hay alrededor de 500 en funciones, están encargados de un importante volumen del trabajo de las Fiscalías y sin embargo no tienen acceso a la formación.  Ha de cuidarse la calidad del trabajo que desempeñan y un modo es dotarles de un mínimo de formación e incrementarla por ser ese uno de los factores de riesgo de la baja calidad en la prestación del servicio en la Fiscalía.
  12. 3. Formación.  Hay que apoyar el aprendizaje de otras lenguas (singularmente inglés).  Pero con la finalidad de que realmente se llegue a dominar el idioma.   La cuestión choca normalmente con dificultades económicas, pero a la hora de rentabilizar la inversión, debería establecerse una exigencia de idioma (mínima, si se quiere) en la oposición de ingreso, y dedicar el mayor volumen de dinero posible a que los fiscales más jóvenes pudieran beneficiarse de programas de inmersión lingüística, intercambios, o facilitar –mediante convenios- su asignación como pasantes en organismos internacionales durante el periodo necesario para que aprendieran el idioma.   Tener un porcentaje de fiscales (especialmente jóvenes) relevante que domine otra lengua es una garantía de que la fiscalía española no quede aislada en los foros europeos.  Los costes serán menores si se trata de fiscales jóvenes; las posibilidades de aprendizaje del idioma también (se aprende mejor cualquier idioma cuanto más joven se estudia); y la inversión lo será por más tiempo.                                                     
  13. 4. Formación.  Sería conveniente, como ocurre en otros países europeos, el tener un centro de formación de fiscales donde hubiera alojamiento para los asistentes.      Centros así están –que conozcamos- en Italia (Frascatti), Francia (Burdeos), Polonia (Cracovia) o Alemania (Triere y Wustrau –en la imagen-).   Suponen un considerable ahorro en hoteles y dietas, y si además no estuviera próximo a centros de diversión, permite hacer cursos más cortos y más intensos.  Además se rentabilizan alquilando plazas a jueces y fiscales como lugar de descanso cuando no hay cursos.       
  14. 5. Formación.  Luchar por recuperar la categoría de Dirección General del CEJ, y que la elección de su Director recaiga sobre persona que al menos tenga la misma antigüedad que la que se requiere para Fiscal de Sala o Magistrado del Tribunal Supremo.

  1. Reformar la Inspección. 
La Inspección es clave para el buen funcionamiento de la Fiscalía.   Y también para la evaluación de los Fiscales para establecer sus méritos en orden a la promoción.  Si la Inspección no funciona bien, más pronto que tarde la Fiscalía también fallará.  Por tanto sugiero en relación con la cuestión lo siguiente:

- Obligación bianual de que cada Fiscal (o en caso de traslado) haga un balance general de su trabajo y que sea informado por su Jefe y remitido a la Inspección con conocimiento del afectado que puede alegar lo conveniente.  En los Tribunales Internacionales y en general en Naciones Unidas, ese sistema denominado PAS (Personal Appraisal System, o Sistema de Evaluación Personal –SEP-).  Esas evaluaciones se hacen conforme a un formulario y no suponen gran trabajo, pero tienen gran importancia a la hora de conocer la realidad de la prestación profesional de cada cual, y pueden aportarse como complementos al currículo.
- Obligación de los Fiscales de evaluar, conforme a un cuestionario y de manera anónima, anualmente a sus Jefes.  Esos cuestionarios se remitirán a la inspección.
- Obligación de la Inspección de elaborar un informe para el Consejo Fiscal (conocido por el afectado con posibilidad de alegar), en casos de aspirar a puestos en la Carrera.  Para ello la Inspección debería contar con un sistema informático en el que además de las posibilidades que ofrece el que recientemente les ha sido facilitado, pudieran sin dificultad recuperarse las calificaciones realizadas por cada Fiscal (ver punto 3), y también los informes del SEP y en su caso las evaluaciones de los fiscales a sus superiores.
- Hay que clarificar las competencias que en materia de Inspección tiene la Inspección Fiscal de las que tienen las Fiscalías de los TSJ en relación con las Fiscalías de la Comunidad Autónoma, caso de mantenerse la actual estructura de la Fiscalía (en contra de lo que se defiende en este documento).  
- La Memoria de la Inspección debe recoger (y por tanto explorar y analizar) las deficiencias en el funcionamiento de cada una las Fiscalías, poniendo el acento en aquellos aspectos que exigen reformas y mejoras.  Esa información ofrecería un valor añadido en relación con la visión de cada una de las Fiscalías porque tendría una perspectiva global.   Por otra parte, llama la atención que este año solo se hayan incoado 2 expedientes disciplinarios (6 en los últimos 5 años), mientras que en la Memoria del CGPJ haya habido solo en 2010, 41 expedientes resueltos con sanción y 40 más sin sanción.  Uno se pregunta si ese bajo índice de sanción a los Fiscales no es la consecuencia de unos controles muy estrictos al trabajo de cada uno de ellos, con la pérdida de eficacia que ello conlleva para la institución.


14.    Mejorar la comunicación de la Fiscalía con la ciudadanía.  

Cada Fiscalía Provincial, al menos, debería tener una página web abierta para su consulta por los ciudadanos.   En ellas, además de explicar los datos más relevantes de su organización, normativa y actividad, así como de las noticias y comunicados que la Fiscalía quisiera transmitir, debería establecerse un canal de entrada para peticiones, denuncias y sugerencias del público.   Esa puerta de comunicación, además, viene respaldada por la nueva Ley 18/2011, de 5 de julio, reguladora del uso de las tecnologías de la información y la comunicación en la Administración de Justicia, que en su artículo 4 establece los derechos de los ciudadanos para relacionarse por vía electrónica con la Administración de Justicia.  El coste económico de abrir y mantener una página web con esos contenidos es mínimo.

  1. Revisar la estructura de la Fiscalía.  
La separación entre Fiscalías de TSJs y de Audiencias Provinciales en la capital donde está residenciada la primera ha sido al menos en el aspecto de la eficacia, negativa.  Según la última plantilla del MF (RD 1735/2010, de 23 de diciembre), hay 50 fiscales destinados en los diversos TSJs.  En su mayoría son fiscales muy experimentados, pero las competencias de los TSJs., hoy por hoy, son limitadas a expensas de la aprobación de una reforma procesal de futuro incierto sobre la instauración de la casación en las CCAA.   A ello hemos de sumar que los Fiscales adscritos a la Inspección (art. 36.2 EOMF), Secretaría Técnica y adscritos a las Fiscalías especiales (Art. 36.3) podrán elegir ser destinados entre otros, a la Fiscalía del TSJ de Madrid.  Se trata –en su conjunto- de 36 fiscales.  Aparte del agravio comparativo que supone para otros fiscales que solo pueden acceder a esas plazas por antigüedad, es un auténtico despropósito.   Recomiendo revisar la estructura de la Fiscalía, para eliminar el desglose entre fiscalías de TSJs y Audiencias Provinciales, así como modificar las salidas de los fiscales a que se refiere el art. 36 del EOMF. 

  1. Consejo Fiscal.

Esta es una cuestión muy importante en la que no bastan unas notas.  Sería preciso abrir un debate en la Carrera sobre el modo de elección de los vocales y del modo de funcionamiento del Consejo Fiscal, dado que parece clara la voluntad de atribuir mayores competencias a dicho órgano.   Asimismo, sería conveniente explorar el dotar de mayor transparencia a dicho órgano y en concreto al sistema de nombramientos.   Sorprende que para acceder a la plaza –por ejemplo- de Presidente de la Sala de lo Penal de la Audiencia Nacional sea preciso para los jueces, elaborar una Memoria de actuación, incorporar sentencias y resoluciones, adjuntar un currículo completo, superar la evaluación de una Comisión de calificación, y presentarse –finalmente- para superar una comparecencia personal frente a los vocales del CGPJ, con la posibilidad de recurrir en su caso el nombramiento, mientras que en la Fiscalía, para puestos semejantes baste con firmar la instancia, y esperar al resultado.  Los Fiscales no pueden saber ni con quien compiten para la plaza, ni los méritos que se toman en consideración, ni siquiera exponer ante quien va a decidir su elección, sus méritos, sus proyectos, sus ideas y la posibilidad de responder a las objeciones que se les realicen.   

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